Artigo | Apps e responsabilidade dos municípios

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Foto: Internet

Justino de Oliveira

No dia 26 de março, o presidente Michel Temer sancionou a Lei Federal nº 13.640, de 2018 destinada a regulamentar no âmbito da Política Nacional de Mobilidade Urbana o denominado “transporte remunerado privado individual de passageiros”. Em meio a muita polêmica, Câmara dos Deputados e Senado Federal concordaram, ao final dos debates legislativos, acerca de vários aspectos sobre qual deveria ser o melhor tratamento normativo para os serviços de transporte prestados por motoristas particulares intermediado por aplicativos do tipo Uber, 99Pop e Cabify, agora disciplinados na Lei Federal nº 12.587/12.

Todavia, um ponto considerado essencial não somente para a regulamentação desse serviço, mas sobretudo para a sua viabilidade e sustentabilidade, encontra-se fulminado por vício de inconstitucionalidade. Refiro-me ao art. 11-A, hoje inserido na PNMU, segundo o qual “compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei no âmbito dos seus territórios”

É estreme de dúvidas que as inovações tecnológicas consideradas disruptivas – aquelas que alteram significativamente o modo pelo qual diversos serviços costumavam ser prestados ao público – comportam diferentes modelos de regulação, acompanhados de distintos matizes e intensidades de intervenção estatal na estruturação e funcionamento desses serviços.

Contudo, ainda que haja justificada discricionariedade ao legislador na escolha do melhor tratamento jurídico-normativo a ser conferido à matéria, deve-se buscar razoabilidade e coerência nesta escolha legislativa, a qual ainda deverá estar rigorosamente alinhada com o texto constitucional.

Em primeiro lugar, o referido artigo é inconstitucional porque atenta contra o art. 22, incisos XI, da Lei Maior, ao estabelecer que Municípios e Distrito Federal detém competência exclusiva para regulamentar e fiscalizar os serviços de transporte privado individual remunerado. Reservou-se aos Municípios e ao Distrito Federal uma parcela de competência que, por força constitucional, coube à União Federal (competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte). Pior ainda, é possível que Municípios e Distrito Federal também se avoquem competência para legislar ou regular questões tecnológicas sobre a organização dos aplicativos e plataformas digitais, o que também contraria uma competência privativa da União (inciso IV do artigo 22 da Constituição).

Se a Constituição Federal reconhece à União a competência privativa para legislar sobre o tema, não é juridicamente permitido que uma lei, ainda que promulgada pela própria União, outorgue aos Municípios ou ao Distrito Federal a exclusividade do exercício de uma competência que lhe é própria. Tal dispositivo representaria uma espécie de renúncia de competência, sendo totalmente inconstitucional (STF, 2ª Turma, RE 313.060, j. 29-11-2005).

Esta linha de raciocínio nos leva a um segundo motivo da inconstitucionalidade. A partir dos debates legislativos, deduz-se que uma das principais finalidades intentadas com a explicitação da competência exclusiva aos Municípios e ao Distrito Federal é a suposta permissão para que  esses entes federados possam limitar referida atividade de alguma maneira.

Todavia, como a competência para regulamentar não pode confrontar a competência constitucional da União Federal para legislar sobre trânsito e transporte, os Municípios jamais poderão estabelecer regulamentações limitadoras da atividade econômica em si, que resultem em obstáculo ou impedimento da realização do transporte remunerado privado individual de passageiros.

Mais grave ainda: ao reconhecer aos Municípios esta competência exclusiva, o dispositivo acaba por confundir a prestação de serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros, que é uma atividade econômica em sentido estrito, com a prestação de serviço público de interesse local, esta sim submetida constitucionalmente à organização municipal, eventualmente passível de restrição quantitativa.

No mais, há que se registrar que a simples previsão normativa de competência municipal para a regulamentação dos serviços de transporte é redundante, pois o inciso I do artigo 18 da PNMU já prevê como atribuição do Município o ato de “promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano”.

Perceba-se, no entanto, que não há previsão de competência “exclusiva”, justamente porque tal regulamentação depende também do exercício privativo da competência legislativa da União para disciplinar o serviço de transporte. Ou seja o atual art. 11-A da PNMU choca-se com o art. 18, I, do mesmo diploma legal, evidenciando que esta alteração legislativa gera uma grave antinomia, realçando a sua natureza inconstitucional.

Um terceiro argumento pela inconstitucionalidade do atual art. 11-A é que, em decorrência do hoje art. 4º, X, da PNMU, o serviço passível de regulamentação exclusiva dos Municípios e do DF poderia extrapolar a simples atividade material de transporte privado individual de passageiros, pois engloba também as atividades tecnológicas necessárias e relacionadas à solicitação e ao cadastramento de usuários em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede. Aqui parece importante notar que esta Lei trata unicamente de transporte, e não de aplicações de internet, matéria regulamentada pela Lei Federal n. 12.965/14 (Marco Civil da Internet), nada tendo o Município e o DF a legislar ou regulamentar.

Finalmente, ainda que os Municípios detenham competência para legislar sobre assuntos locais, tal competência, no máximo, se restringe a apenas uma parcela da atividade de transporte remunerado privado individual de passageiros, nos termos fixados nos artigos 11-A e 11-B da PNMU.

Justino de Oliveira é advogado. Foto: Divulgação

Assim, não há quaisquer justificativas para que uma lei reconheça expressamente aos Municípios e ao Distrito Federal uma competência “exclusiva” para regulamentar e fiscalizar uma matéria que por força constitucional não existe, razão pela qual é legítimo acionar imediatamente o Poder Judiciário para que declare a inconstitucionalidade do novo art. 11-A da Lei Federal n. 12.587/12, inserido pela Lei Federal nº 13.640/18. 8.

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